中国大陆与台湾争相加入的CPTPP是什么？

中国大陆与台湾加入“跨太平洋伙伴全面进步协定”（CPTPP）的申请面临审议，这个源自于美国的自由贸易协定是如何变成今天的模样？https://t.co/hleUUPDJz9

— BBC News 中文 (@bbcchinese) November 27, 2024

由亚太国家牵头的《跨太平洋夥伴全面进步协定》（CPTPP；中国大陆称《全面与进步跨太平洋夥伴关系协定》）已运作近六年。

这个成员国占全球GDP约六份之一的协定，虽然美国在7年前已退出，但专家认为对中国大陆和台湾均有巨大的经济吸引力。北京和台北当局已先后在三年多前申请加入。

随着首个非创始成员国英国在2024年12月正式加入——使成员国增至12个，加上加拿大作为这年CPTPP轮值主席国于11月下旬主持执行委员会年会。台海两岸的“入群”申请将再次被摆上台面。

不过，一些观察人士向BBC中文表示，对本届会议能展开与两岸的谈判不表乐观。

CPTPP：从奥巴马时代说起

CPTPP的根源可以追溯至2000年11月签署的《新西兰（纽西兰）与新加坡紧密经贸合作协定》（ANZSCEP）。后来智利与文莱（汶莱）分别加入谈判，结果四国在2005年签署了《跨太平洋战略经济夥伴关系协定》（Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement, TPSEP），别称“P4协议”。

新西兰外交贸易部形容，缔约各国领袖的共同愿景，是要建立一份作为亚太地区扩展平台的贸易协议。在这份自由贸易协定下，四国互相取消大部分关税，并承诺在就业、知识产权和投资等方面互惠并加强合作。

协议订立了规范产地来源标准、打击倾销等不公平贸易行为、进口暴增、政府采购程序的规则，也包括改善劳工与自然环境的承诺。

2008年，美国开展加入谈判，TPSEP开始逐渐演变成《跨太平洋夥伴关系协定》（Trans-Pacific Partnership, TPP）。在奥巴马（Barack Obama；欧巴马）的美国总统任内，TPP的12个谈判参与各国于2016年2月4日正式签署协定。

然而，特朗普（Donald Trump；川普）取代奥巴马担任美国总统后，于2017年下令退出TPP。2018年1月，余下的11国——日本、马来西亚、越南、新加坡、文莱、澳大利亚（澳洲）、新西兰、加拿大、墨西哥、智利和秘鲁——同意改组成CPTPP。协议在同年12月正式生效。

2020年1月31日深夜，英国正式“脱欧”（Brexit）。2021年初，英国成为首个拟加入CPTPP的非创始成员，其申请于2023年7月获得批准。英国从2024年12月15日起正式成为CPTPP的一员。

至此，CPTPP全部12个成员国共占2022年全球GDP约15%，相当于12兆英镑（15.6兆美元；111.06万亿元人民币；502.23兆元新台币；121.2万亿港元）。

新加坡韩礼士基金会（Hinrich Foundation）贸易政策主管德博拉·埃尔姆斯博士（Dr Deborah Elms）对BBC中文记者介绍说：“CPTPP并非典型的贸易协定。”

“举例说，它要求成员国同意在零关税水平之下，全面开放所有税则号列（tariff lines），而只有极少数的例外。这包括经常被大额补贴的农产品。”

以英国的协议为例，这些针对“敏感领域”的例外包括了多种肉类、长粒白米、糖与鸡蛋的市场准入。日本在其协议下也获准维持对其大米市场的保护。

获得零关税市场准入的同时，成员国须遵守一些规则，包括相互统一某些标准，例如政府采购、海关规章制度、知识产权、原产地规则、劳工权益、环境保护和包容性贸易。

加入CPTPP：非创始成员国如何“入群”？

根据原TPP条约规定，要加入CPTPP，申请者必须是亚太经济合作组织（APEC）成员，或“各国同意的任何其他国家或独立关税区”。

新西兰自TPSEP签署之时被委任为协约保存方（depositary），负责接受新会员加入的申请，以及在批准新成员加入后担任签约代表。这个身份在CPTPP得到延续。

CPTPP规定，申请国或经济体必须正式知会新西兰其加入意愿，同时鼓励其知会全部既有成员国。CPTPP执行委员会在“合理时间内”决定是否成立“加入工作组”（Accession Working Group, ACG），与申请国展开谈判。

工作组在谈判过程中将甄别出申请国必须修订的本国法律法规，以满足CPTPP的合规要求，而申请国必须能展示其具备合规能力。

工作组继而向执委会提交报告，若执委会一致通过加入申请，申请国将有六个月时间完成必要的合规改革，然后与新西兰签订CPTPP加入议定书（Protocol of Accession）。

签署协定后，新成员国与所有既有成员国将各自开展批准加入议定书的程序——这一般是指把文本送交该国国会或议会审议并批准。此后，新成员国才算正式“入群”。

以英国为例，其加入议定书规定的最低生效条件，是英国与另外六个成员国完成批准程序之后60天，且距离签署议定书满15个月之后。随着秘鲁于2024年8月成为第六个批准协定的既有成员国，英国的“会籍”从同年12月起生效。

申请者必须有意愿、有能力符合CPTPP的高标准、历来遵循贸易规范与承诺的纪录良好、取得CPTPP既有成员共识——这是自2023年起通过实施的“奥克兰原则”。要加入CPTPP，必须同时满足这三大条件。

按照通知新西兰加入意向顺序，目前正等待CPTPP处理“入群”申请的尚有中国大陆、台湾、厄瓜多尔（厄瓜多）、哥斯达黎加（哥斯大黎加）、乌拉圭、乌克兰与印尼。除此以外，韩国（南韩）与泰国也表达了加入意愿，但尚未啓动程序。

CPTPP加入程序：英国案例

2021年2月——英国向新西兰提出加入申请

2021年6月——CPTPP执委会啓动加入程序

2021年9月——加入工作组成立，由日本担任组长，澳洲（澳大利亚）与新加坡担任副组长

2023年3月——加入工作组确认英国全面合规，执委会批准英国加入CPTPP

2023年7月——英国在CPTPP执委会第七次会议期间与新西兰签订加入议定书

2024年3月——英国议会上、下两院批准CPTPP协议文本，并获英王御准

2024年8月——秘鲁批准英国的加入议定书，英国至此取得足够成员国同意

2024年12月15日——英国正式成为CPTPP成员

CPTPP、中国大陆与台湾：两岸能取得甚么？

翁履中博士对BBC中文记者说：“因为加入之后，它可以占全世界整体贸易的比例，可以接触的国家，它会更广泛。”

一些中国大陆媒体引述来自中国农业大学经济管理学院李春顶教授的一项模型推算结果称，人口14.97亿的中国大陆若加入CPTPP，将能拉动自身GDP增长最多2.27个百分点、出口增长最多10.25个百分点。若不加入，则GDP仅会增长0.25个百分点、出口仅会增长0.09个百分点。

2019年初，美国彼得森国际经济研究所（Peterson Institute for International Economics）资深研究员彼得·帕特锐教授（Prof Peter Petri）与约翰·霍普金斯大学（Johns Hopkins University）经济学家迈克尔·普拉默教授（Prof Michael Plummer）曾联名撰文称，如果中国不加入CPTPP，中国的总收入将因为CPTPP的贸易转移效应损失100亿美元，而加入则能获得2980亿美元的收益。

彼得森研究所的文章还称，中国的加入能使CPTPP所带来的额外年增长四倍于现在，达到6320亿美元。

催促民进党政府加紧应对的言论不难找到。台湾联合报系《经济日报》10月中旬的一篇社论说：“台湾与CPTPP成员国的贸易额大约占台湾对外贸易总量的25%，是非常重要的贸易夥伴……如果我国无法在近期内加入，未来传统产业面临的挑战将会愈来愈大。”

翁履中博士认为，台湾在全球半导体产业等领域的优势，在新冠病毒（COVID-19）疫情期间“被全世界看见了”，台积电等企业到世界各地设厂，但这也变相形成了台湾的本土优势被稀释，台湾的经贸“盾牌”被削弱。因此台湾需要CPTPP。

翁履中对BBC中文记者说：“台湾没有像大陆一样有内需市场，不管大陆的内需市场到底是强健与否，但是它确实有一定的量体……也许不能吃饱，但是不会饿死。”

“像机械产业，或者是比较传统的金属、精密仪器等等，台湾有这样的条件，但是没有这样的市场，因此更加的需要透过贸易协定来对外找到市场，这是台湾跟大陆有很大差别之处。”

政治角力

韩礼士基金会贸易政策主管埃尔姆斯博士对BBC中文记者形容，中国大陆与台湾的“入群”申请“从一开始”就带来了好些问题，这其中就包括了“棘手的地缘政治”。

亚洲协会政策研究所（Asia Society Policy Institute; ASPI）副所长温迪·卡特勒（Wendy Cutler）对BBC中文称，中国持续咨询CPTPP现有成员，设法展示其如何已“准备就绪”，但未能打动它们。与此同时，多数成员国害怕遭受中国报复，没敢开始与台湾谈判加入CPTPP。

而这三年以来，英国似乎成为了CPTPP执委会的“挡箭牌”。

埃尔姆斯博士说：“现有成员争辩说，它们得先处理好英国的加入申请，从而汲取经验，对程序作出必要的调整。”

“例如其中一项改变是，希望加入协定的国家须填写一份像是申请表格的东西。”埃尔姆斯认为此举是要在接收申请文件的过程中统一样式。

卡特勒指出，如今英国的申请处理完毕，执委会转而开展对整份CPTPP协定的首次定期复核。两岸“入群”申请短期内有任何进展可谓迹象渺茫。

山姆休士顿州立大学的翁履中博士说：“要11个国家通通同意，但是这11个国家里面又有跟中国大陆关系很好的，也有跟美国关系很好的。”

“所以这不是单纯的贸易谈判，这绝对是政治角力。”

翁履中说，要是现有会员国希望“纯看经贸利益”这个大局，便需要运用创意，“让中国大陆跟台湾都能够接受的情况之下，一起来纳入这个组织”，而实际上已有不少学者专家就此发声。

“譬如说观察员或者是夥伴关系，让现在已经提交申请的，不只是中国大陆，台湾，甚至是包括了厄瓜多尔、哥斯达黎加、乌拉圭、乌克兰这些地方，通通都纳入到待审核的会员名单中。”

但这些折中办法所面对的困难也是明显的。翁履中说：“以现在两岸的政治关系非常僵化，美中又进入到结构性竞争的情况之下，恐怕中国大陆很难作出特别的妥协，这也是CPTPP现在最大的困境。”

英国智库政府研究所（Institute for Government）的詹姆斯·凯恩（James Kane）曾撰文说，英国在加入CPTPP的最终谈判政策文件中提到了另外几个国家的加入申请，却没有提到中国大陆与台湾。各方缺乏共识也许是其原因。

作为2024年轮值主席国，加拿大的态度也是焦点之一。加通社（The Canadian Press）2023年中披露，总理特鲁多（Justin Trudeau；杜鲁多）在2022年9月与时任英国首相利兹·特拉斯（Liz Truss）通电话时称，CPTPP执委会严格审批英国的申请，就是要让中国“入群”困难重重。

另一方面，台湾中央社2024年10月报导，台湾驻加拿大代表曾厚仁抱怨加拿大并未利用身为轮值主席之利，谈论台湾悬而未决的申请案。

加拿大联邦国际贸易部长伍凤仪（Mary Ng）则曾在被问及中国加入申请时说，CPTPP各成员国得协调如何处理各申请，条件包括了“奥克兰原则”当中的合规要求。

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亚洲协会政策研究所的温迪·卡特勒说：“中国与台湾都需要采取更多步骤，使各自的贸易制度符合CPTPP规定。其中，中国仍是长路漫漫。”

“当前中国电动车、钢铁、纺织品与其他产品出口飙增，国际忧虑日增。这也可能抑制各国进一步对中国开放市场的兴致，而CPTPP将导致市场开放发生。”

韩礼士基金会的埃尔姆斯博士尤其指出：“CPTPP的规则涵盖对国有企业的规范，对于广泛介入经济活动的政府来说将是复杂麻烦的。”

加拿大皇家大学的库查斯基教授曾于2022年11月底发表的一篇文章中，详列两岸目前未能符合CPTPP条文规定的项目。

其中，中国大陆除了国企规模外，尚有跨境数据数据流通限制——2017年起实施的《网络安全法》以维护国家安全为由，禁止外国企业将中国用户数据转移至境外。知识产权保护、劳工福祉、反腐败工作透明度，也是大陆目前未必能“合规入群”的领域。

台湾方面，库查斯基注意到，上一任蔡英文政府在上任后不久，行政院便已经开展了加入CPTPP的准备工作，包括主动审查可能与协约规定冲突的本地法律。其中，版权、商标专利与专利权的相关法律均已完成合规修订。

2024年1月，中国商务部副部长王受文对记者说：“我们完全有信心、有能力达到CPTPP所确定的高标准。”

“我们将对外继续加强交流，对内加强试点和试验。相信今年我们加入CPTPP的条件会更加成熟。”

2024年10月，台湾外交部长林佳龙在社交媒体发文说：“我们也期待会员国们能基于‘符合 CPTPP 高标准、拥有良好展现遵守贸易规则承诺的纪录’两项原则达成共识，避免和经济与贸易无关的政治考量，让所有申请国能被公平、客观地对待。”

也许对于CPTPP执委会来说，在APEC中与中国大陆理论上平起平坐的香港并未加入战团，已间接缓解了对它们的压力。

中国香港特区行政长官李家超2022年11月被记者问及会否申请加入CPTPP时说：“我们最希望加入的是RCEP（《区域全面经济夥伴关系协定》），我也多次表示过，希望聚精会神推展这方面的工作。”

在2022年元旦啓动的RCEP里，中国被视为主导力量。李家超在2024年10月的施政报告中重申了加入RCEP的意愿，对CPTPP只字不提。

美国大选后的CPTPP

图像加注文字，特朗普将重返白宫，观察人士关注CPTPP会否肩负上新的功能。2024年11月，美国人民在共和党籍前总统特朗普与民主党籍现任副总统卡玛拉·哈里斯（Kamala Harris）之间选择了特朗普。他重返白宫后的美国会否重返CPTPP，受到一些观察人士关注。

特朗普在首次竞选时曾形容TPP是美国“潜在的灾难”，警告制造业将蒙受损失和伤害。他在签署退出TPP的行政命令时称：“我们所做的这件事情对美国工人来说是一件大好事。”

中国社会科学院世界经济与政治研究所副研究员苏庆义博士在2019年7月发表的一篇文章中说：“从长期视角来看，美国重返CPTPP的可能性非常大，中国应把握住美国特朗普政府退出TPP的有利时机。”

山姆休士顿州立大学的翁履中博士则斩钉截铁的说：“没可能。”

翁履中对BBC中文记者说：“因为我们要了解，在美国，对于所谓的自由贸易协定，基本上在美国的民意是没有太大好感的。”

“美国的一般民众不了解产经，不了解世界贸易，不了解整个自由市场的竞争机制，可是他会觉得任何人谈国际化，谈全球化，谈自由贸易，都是在伤害他。”

亚洲协会政策研究所的卡特勒也说：“卡玛拉·哈里斯与特朗普反对美国成为TPP成员的言论早已被记录在案。观乎美国的贸易政治，并没有迹象显示他们的立场在短期内会有所改变。”

韩礼士基金会的德博拉·埃尔姆斯博士也不认为美国大选结果会改变美国对CPTPP的立场。“眼下谁都没有兴致去搞贸易协议，大家日益热衷于保护主义。”

“但我认为特朗普要是获胜，这或会推动更多人关注CPTPP作为分崩离析中的全球贸易体系一个堡垒的可能性。”