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“美国人目前面临退休收入危机，太多人处在退休后没有足够收入维持基本生活的危险边缘。”美国众议院筹款委员会主席理查德·尼尔（Richard Neal）日前在接受采访时这样强调。

就在近日，美国众议院以417票对3票的压倒性优势，通过大幅度改革其退休金制度的议案《Setting Every Community Up for Retirement Enhancement Act of2019》（ 又 称 《SECURE Act》）。受访专家向《每日经济新闻》记者表示，美国新法案旨在鼓励提高退休金储蓄，促进美国企业年金计划（401K）和个人退休金计划（IRA）的快速发展，以解决日渐突出的养老危机，并为美国进入超级老龄社会做准备。若此次议案顺利通过并成为新法，将给美国退休制度带去13年以来的最大改革。

事实上，人口老龄化不断加剧、养老金“入不敷出”早已成为世界主流国家所面临的共同挑战。上世纪70年代开始，各国政府相继开始了现代养老金制度的探索与改革，试图通过建立多层次的养老金制度以保障民众的退休生活。这其中，率先进入深度老龄化社会的部分西方发达国家走在了改革的前沿，成功建立起一套政府（第一支柱）、企业（第二支柱）、个人（第三支柱）责任共担并可市场化运作的养老金体系，也为发展中国家提供了可参考借鉴的经验。为此，记者走访了多位业内权威人士，在探讨西方发达国家养老金机制改革的同时，也为我国养老金制度的发展带来一些思考。

13年来的最大改革

4月22日，美国财政部发布的《2019年社会保障和医疗保险受托人报告》显示，社会保障计划内的合并信托基金将于2035年耗尽，届时社保计划将无法按期支付全部福利。除了基础社保资金的告急，美国个人养老金储蓄情况亦不够乐观。

在此背景下，《SECURE Act》以压倒性优势通过。美国国会官网显示，目前该议案已移交至参议院，距离其正式成为法律尚有参议院表决通过、总统签字两步。而鉴于早前参议院曾提出过类似的方案但尚未进行投票，有美国分析人士认为，参议院将在调整、统一两大方案后大概率通过《SECURE Act》。有美国媒体报道称，新的退休法案有望在2020年前后落地。

《每日经济新闻》记者注意到，该议案所提及的改革方案主要针对美国养老金体系三大支柱：联邦退休金制度（基本养老保险）、企业年金计划（401K）、个人退休金计划（IRA）中的后两者；《SECURE Act》从五大方面对原有法律的30余项条款进行了修改调整。

“简单来说，美国这次主要在做两件事——扩大第二、三支柱的覆盖面和强化缴费能力。”中国养老金融50人论坛秘书长董克用向记者分析道。

首先，从扩大覆盖面来看，议案主要针对401K，通过降低参与门槛将更多的小企业和雇员纳入计划之中。例如，强化原有的集合计划鼓励小企业以联盟的方式参与401K，同时允许长期兼职员工也可参与。

董克用向记者介绍道，401K存在的意义不仅是企业养老年金，在一定程度上也可帮助企业留住人才，“同等条件下，愿意为员工缴纳年金的雇主自然更有吸引力”。

“目前美国401K计划在全国的覆盖率约为51%，显然他们并不满意，要进一步提升。”清华大学公共管理学院教授、就业与社会保障研究中心主任杨燕绥说道。

其次，强化缴费能力，该举措同时涉及401K和IRA。一方面，通过提高雇主和个人的税收优惠激励雇佣双方多缴费。例如，将401K中员工自动缴费的上限从10%提升到15%，换言之即对企业和个人均再次让税5个点。另一方面，放宽了缴费限制，把401K等账户的最晚取款年龄限制从70.5岁延后至72岁，以及废除年满70.5岁即不能再往传统IRA账户存钱的限制。

再者，适度放宽了401K账户的提前取款条件。记者注意到，其现有法律规定养老金账户持有者在遇到重大灾害、子女出生或领养、子女教育贷款等情况时，可从账户支取一笔费用，议案则将原有的取款条件、金额进一步放宽与提高。

“这次改革也是美国对1974年《雇员退休收入保障法》和2006年《养老保护法案》的再促进与完善。”杨燕绥评价道。

若新法案顺利落地将给美国退休制度带去13年来的最大变革。

“超级老龄”前的布局

“值得注意的是，本次法案修改也是美国为应对其步入超级老龄社会之前的重要动作。”杨燕绥强调道。

董克用则表示，经过四十余年的发展，美国现代养老金制度明确了第一支柱实现“全覆盖、保基本”的功能，第二、三支柱则是提高其民众退休金替代率和充足率的关键。“因此，在近年来其第二、三支柱增长缓慢甚至下降的情况下，政府开始再次加大力度促进401K和IRA。”

据美国投资公司协会（ICI）数据，截至2018年12月底，IRA在美国退休金市场的资产总额为8.8万亿美元，较2018年第三季度下降了8.1%。联合国《世界人口老龄化报告》（1950~2050）和OECD数据则显示，美国将在2030年进入超级老龄社会。此外，美国联邦储备委员会（Federal Reserve）在其对家庭幸福状况的年度研究中发现，许多美国人并没有为他们的“黄金岁月”做好准备，只有36%的未退休成年人认为他们的退休储蓄正在步入正轨，25%的美国人则没有退休储蓄或个人养老金。

可见，本次改革对美国社会意义重大。

“新法案将是解决美国迫在眉睫的退休危机的一块重要垫脚石。”美国退休金组织Ubiquity Retirement + Savings创始人兼首席执行官查德·帕克斯在接受CNN采访时说道。

杨燕绥进一步称，回顾美国过去四十余年退休法律的颁布与修改，均是为应对不同阶段的经济社会发展做准备，同时也是不断通过税收优惠等激励政策调整养老金结构、引导民众从第一支柱向二、三支柱倾斜的过程。

上世纪70年代末，随着美国老龄化问题加剧，人均收入的不断增长，居民储蓄率持续较低，联邦退休金制度难以为日益庞大的老年退休人口提供足够的生活保障，于是包括401K、IRA等在内的私人退休金计划应运而生。在运作和投资特点上，401K需要个人和雇主共同缴费，并采取信托的投资治理模式，运作时包括受托机构、投资管理机构、投资顾问机构、托管机构等多个主体；IRA则允许个人根据自身的风险收益喜好，自主、灵活地配置资产。

截至2017年底，美国养老金资产共计31.2万亿美元。其中，公共养老金2.892万亿美元，其余28.302万亿美元均来自由企业年金、个人退休金等账户组成的私人养老金部分。

事实上，从全球养老金体系的发展来看，主流国家几乎都经历了从单一公共养老金模式到政府、企业和个人责任共担的历程。其中，西方国家较早开启了建立多层次、市场化养老金机制的探索与改革。以英国为例，其在1980年建立完善了计划种类多、税收优惠政策灵活的第三支柱个人养老金制度，并在近年来与第二支柱呈现融合趋势；澳大利亚议会则在1993年通过相关立法构建了其第三支柱超级年金的监管法规体系。

杨燕绥指出，从发达国家经验来看，三大支柱并行且一支柱“广覆盖、保基本”，二、三支柱提高退休金替代率、保障退休生活质量是未来经济社会的发展趋势。

“十四五”是中国窗口期

随着过去20年我国经济的快速增长，如今我国养老金制度也走到了改革的十字路口。一方面，中国以快于发达国家的速度与时俱进地建立了以第一支柱为主，第二、三支柱为补充的多层次社会养老金制度。

联合国《世界人口老龄化报告》（1950~2050）和OECD数据显示，中国将在2025年进入深度老龄社会。此外，由于区域人口、经济发展差异和第二、三支柱起步较晚等原因，我国在现代养老金制度的建设过程中也面临着较多挑战。

针对我国所面临的部分问题，受访人士建议，我国养老金制度应从提高度、调结构和扩宽度三方面进行改革。

首先，加快实现第一支柱的全国统筹。杨燕绥指出，目前我国城镇职工基本养老保险并非全国统筹，部分地区之间差异较大，存在经济发达省份结余较多，而部分人口输出型省份则需要财政补贴的情况。“因此，应从顶层设计尽快实现基本养老保险的全国统筹。”

其次，改善三大支柱结构性问题，推进第二、三支柱的发展。目前，我国三大支柱的基本局面仍是基本养老保险独大、企业年金覆盖面较小，以及第三支柱试点效果欠佳、政策有待进一步明晰。数据显示，截至2017年底，全国有8万多家企业建立了企业年金，参加职工人数为2300多万人，仅占当年全国参加城镇职工基本养老保险人数（40199万人）的5.72%。

董克用认为，我国一方面要从观念上改变——养老三大支柱应不分主次，纠正二、三支柱为补充的理念偏差；另一方面则可在养老金总缴费率不变的前提下，通过适当降低基本养老保险费率、提高财税优惠为第二、三支柱提供更多的发展空间，最终扩宽第二支柱的覆盖面并加快促进第三支柱建设。此外，政策可在合适的窗口期将第三支柱产品制改为账户制，同时建立起便于个人操作、监管管理和金融机构参与的统一化信息平台。

杨燕绥则进一步表示，自由职业者和个体工商户可直接建立类似IRA的账户，让其以更适合的方式为个人养老储蓄、投资。

再者，在设计制度条款时充分考虑民生需求，让政策制度更加人性化、灵活化。董克用就举例称，养老金缴纳具备长期性，且被锁定后难以支取。但这一限制可在适当时候被放宽，例如账户持有者在购买其首套房、重大疾病、小孩出生等情况下可提前支取部分费用。“如此，灵活的制度也可吸引更多年轻人的参与。”

而关于改革的时间节点，杨燕绥则表示，“十四五规划”期间将是较好的政策窗口期，“我国三大支柱建立的时间均不晚，但发展速度有待加快，最好在‘十四五’期间完成三大支柱的存量改革，用20年的时间完成西方国家40年的工作。”

养老，资本市场是关键

除了三大支柱齐头并进发展是未来经济社会的趋势外，发达国家的经验同样告诉我们，成熟的资本市场也是保障养老金投资健康运作的关键。

董克用向《每日经济新闻》记者强调，资本市场与养老金有着相互成全的作用。一方面，西方发达国家的经验表明，多层次、成熟的资本市场为养老金的长期投资提供了健康的市场环境，有益于其保值、增值；另一方面，养老金又如一座巨型的冰川为资本市场提供长期且稳定的资金供给。

在中国养老金融50人论坛2017国际峰会上，中国证券投资基金业协会副会长钟蓉萨就指出，权益投资作用的发挥以及风险控制，是养老金投资获取长期回报的关键。因为个人养老金具有投资期限长、对流动性要求不高、风险承受能力较高的特征，所以可以利用资金的长期性投资配置于更多的权益类资产而获取更高的长期收益。短期来看，权益类投资波动较大，收益具有一定不确定性；但是从长期看，股票投资收益是高于债券投资的。

同时，鉴于资本市场发展程度的不同，各国在养老金资产配置的选择倾向上也大相径庭。例如，英美资本市场发展较为成熟，其养老金就更多流向收益较高的权益类市场。有数据显示，美国401K计划资产主要通过共同基金进行投资，且其中近60%的资产最终投向股票。相对而言，资本市场完善度不高的日本，其养老金投资更依赖于相对稳健的银行和传统保险等渠道。

“我们既要根据自身情况选择适时、适当的投资渠道，也要尽快补齐短板，建设、完善多层次的资本市场。”董克用说道。

此外，他还建议，要重点培训专业的养老金投资管理机构，“让专业人做专业事”。