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在现代政治之中,究竟谁能代表公意?是议会民主制之下通过投票选出的代议士,还是行政威权之下代表民族整体意志的主权者,还是在民粹革命之中通过直接民主,由人民直接在场,呈现公意?在20世纪的世界政治格局之中,这是英美、德国和苏俄三种不同道路的区别。而在1912年~1927年短短的15年间,民国的政治便浓缩走过了从英美的议会民主制到德国式的行政威权制再到仿效苏俄的党国体制道路。其间制度转换之快、动荡之激烈,世所罕见。而制度表层的剧烈变革的背后,正是公意的实现与代表性危机所致。
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