在今年初听取全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组工作汇报的政治局常委会上，习近平明确表示："党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。"这个说法，原初是毛泽东在1974年提出来的，十一届三中全会之后被认为是党的一元化领导模式而被抛弃。邓小平认为必须改革"党包办一切"、"党政不分"和"以党代政"的一元化领导模式，实行党政分开。1980年8月在《党和国家领导制度的改革》重要讲话中，邓小平系统论述了解决党政不分、以党代政的问题。中共十三大提出，政治体制改革的关键首先是党政职能分开。

党政关系是党国关系的核心，党政不分实质上是党国不分，党政分开实质上就是党国分开。党国不分模式简称"党国模式"，是国民党统治时期公开宣示的模式，是一党专政，被世人所诟病。中共掌握政权以来，党政关系一直没有明确的定位。60多年来，围绕着党政关系，人们一直在"党政合一"与"党政分开"两种模式之中争论不休，至今没有取得共识。

值得注意的是，党国关系是中共不可回避的重大政治问题，2017年中共将召开十九大，若要实现"社会主义制度更加成熟更加定型"，就必须解决这个根本问题。

事实上，自1949年建政以来，中共已经形成一种"党导国模式"。"党国分开"并非"党国分离"，而是"党导国"。"党国分开"与"党国分离"仅有一字之差，但意义完全不同。《中华人民共和国宪法》第二条宣称"中华人民共和国的一切权力属于人民"，同时序言中确立了中共的领导权。中国有十三亿多人口，而中共党员只有八千七百多万，仅仅是其中的一小部分，中共与中国分开是天经地义的事情。但是，分开并不等于分离，"党国分开"并不等于"党国分离"。正如新生婴儿从母体中出来，分开是理所当然的，但新生婴儿与母亲之间不可能分离，而是亲密联系的。根据《中华人民共和国宪法》的规定，中华人民共和国的国体是"中国人民在中国共产党领导下的社会主义国家"，这就决定了中国的党国关系是"党导国模式"。

自1949年以来，中国的政治体制一直就是党导国体制。文化大革命时期的党的一元化领导确实导致了灾难，错误在于是无法无天的一元化领导，这也说明了"党的多元化领导"的重要性。改革开放以后，邓小平在反思文化大革命的经验教训时提出了"党政分开"原则。邓小平最初提出"党政分开"实质上是"党导政"。1986年，邓小平指出，进行政治体制改革，"党的领导是不能动摇的，但党要善于领导，党政需要分开"，"党委如何领导？应该只管大事，不能管小事"。然而，人们常常不切实际地矫枉过正，将"党政分开"理解成"党政分离"，进而倡导"党国分离"，甚至于罔顾中国的政治现实和政治规律，否定中共的领导。我们必须矫枉适正，建立起制度化和规范化的党的多元化领导，新时期的党导国体制应该是立宪的、法治的、民主的"党导国"体制。党导国体制类似于德国的法治国，即通过法律制约国家。德国在开明君主制、君主立宪制和宪政民主制都是法治国，不同政体下的法治国模式不同。对于中国而言，不同时期的党导国模式是不同的，现在的关键和务实选择不是忽视作为中国最大政治现实的中共，而是建立起宪治的、民主的党导国体制。

"党政分离"是多党代议制民主国家的基本制度。长期以来，受多党代议制思维模式束缚，理论界在"党政分开"与"党政不分"中纠缠，没有分清楚"党政分开"与"党政分离"的区别，将"党政分开"等同于"党政分离"。"党政分离"实质上是多党代议制民主国家的基本制度，"党国分离"、"党政分离"、"军队国家化"和"司法独立"等等话语都是西方多党代议制民主的必然结论。在多党竞争民主制国家，一个党只能通过竞选才能执政，竞选获胜的成为执政党，落选的政党成为在野党，执政党执政时有明确期限的，过去的执政党不一定是现在的执政党，现在的执政党也不一定是未来的执政党，党政分离是必然的，党国分离也是必然的，军队不可能是某一个党派的，司法不可能是某一个党派的，因此，"军队国家化"和"司法独立"顺理成章。

中国情况则有些不一样，中共是领导党和唯一的执政党，其他民主党派只是参政党，既然是唯一执政党，中共与政权之间就不可能分离，党国也不可能分离。但是中共仅是中国的一部分，以政党而论，除了中共，还有八个民主党派，这就决定了中共不能"党政不分"、"以党代政"和"党国不分"。如果我们自信我们的制度，党与政、党与军、党与民、党与学、党与国等等是分开的，但不应该分离也不可能分离。现在广泛存在的"两块牌子一套人马"仅仅是形式上的"党政分开"，是极端不自信的表现。对党国关系认识产生困惑的根源在于二值逻辑思维。我们以为"党政分开"的对立面是"以党代政"或者"党政不分"。既然不能"以党代政"或"党政不分"，那么自然就应该"党政分开"。事实上，"以党代政"或者"党政不分"的对立面是"党政分离"，在"党政不分"与"党政分离"之间有"党导政"。"党政分开"可以是"党政分离"，也可以是"党导政"，我们的"党政分开"应该是"党导政"。

我们可以用房子结构来说明。党政不分是平层，党政分离是两个平层，党导政是复式结构住宅，上层是党，下层是政，中间是楼梯连接。正如"党导政"不是"以党代政"或者"党政不分"，"党导军"也不是"以党代军"或者"党军不分"、"党导民"也不是"以党代民"或"军民不分"、"党导学"不是"以党代学"或"党学不分"。总之，"党导国"既不是"党国分离"也不是"党国不分"，而是党国分开后的领导与被领导关系。

将"党导国"等同于"党国不分"另一个原因是没有区分领导与管理的内涵。领导是做正确的事，管理是正确地做事。中共的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导，是做正确的事，而不是在每件事情上亲力亲为、正确地做事。在党政关系上，总书记与总理的关系就像董事长与总经理的关系，董事长决定做正确的事，总经理按照董事长的指示正确地做事。

同时，新时期的"党导国"应该是立宪的、民主的、法治的和科学的党的多元化领导。所谓党的多元化领导，就是遵循各个领域的科学规律。比如，党对党的领导应该"党要管党"和"从严治党"，党对社会的领导需要"有张有弛"，党对学术的领导应该是百花齐放百家争鸣，正如习近平所言："遵循知识分子工作特点和规律，减少对知识分子创造性劳动的干扰，让他们把更多精力集中于本职工作"。

"党导国"还应该是法治的党导国，根据党导国规则进行的党导国。既然党与国是分开的，党是领导国家的，那么我们就必须建立起党领导国家的领导规则，正像复式结构需要楼梯一样。文化大革命的悲剧在于是没有规则的领导，是"无法无天"的领导，我们现在必须进行制度化和规范化的领导，我们应该根据不同领域的规律制定出党领导的刚性规则和柔性规则。

"党导国"应该是立宪的、民主的法治党导国。宪法是党和国家的根本大法，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。同理，坚持依规治党首先要坚持依宪治党。现在从严治党与依法治国是两张皮，党导国体制要求在依宪治国之下统一起来，这是法治统一性的要求。党应该是民主的党，国应该是民主的国，以党内民主引导人民民主，形成民主的党导国体制。党导国应该是法治的，党的领导应该是制度化的、规范化的领导，党规治党、法治国家、法治政府、法治社会，党导法规架起党规治党与法治国家之间的桥梁。构建统一的立宪党导国体制是走向现代文明政治的必然选择。

作者简介：

柯华庆： 哲学博士，法学博士后，中国政法大学教授，博导，法理学研究所所长。已经出版《实效主义》、《第三次变革》、《论共同自由》和《论立宪党导制》等著作。实效主义法学与改革哲学和立宪党导制提出者，共同自由价值倡导者。

本文发表于《多维》（香港）2016年10月号，由中华好学者网络首发，转载请注明来源。

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